城鄉一體化該如何推進

當前，統籌城鄉發展，破解城鄉二元結構，推進城鄉一體化，是發展中國特色農業現代化道路的關鍵。在消除城鄉差距，推進城鄉一體化的進程中，關鍵是要解決好農民問題。 一般，普遍地認為，發展經濟，提高人們生產生活水平，實現小康目標，必須加快工業化、城市化步伐，盡快把農民從農村轉移出來。西方一些國家按照這樣的發展模式實現了經濟的良好發展，這也是眾多西方資本主義國家發展經濟的普遍道路。但是，對于中國這樣一個人口眾多、地區差異性、城鄉差異性很大的發展中國家，能不能照搬這樣的經濟發展模式來實現經濟的持續快速健康發展?或者說，中國應如何消化吸收借鑒西方資本主義國家發展經濟的經驗，并把這種經驗植根于中國特色社會主義國情的實際，從而走出一條適合中國發展的經濟繁榮之路？ 現在，經濟全球化已成必然。世界的經濟依存度越來越高，經濟的“蝶振效應”愈來愈明顯，經濟全球化對規模化、標準化生產提出了更高要求。在這種新形勢下，中國這種家庭聯產承包責任制下的千家萬戶小生產如何應對全球化浪潮?這確實是中國“三農”面臨解決的頭等問題，也是必須破解城鄉二元結構的現實要求。但是，通過工業化和城市化道路，簡單地把大量農民從農村轉移到城里，以此來發展經濟提高經濟效益，解決城鄉二元結構，究竟能不能達到統籌城鄉、消除城鄉差距、促進城鄉協調發展，并最終解決好中國的農民問題? 從經濟社會發展的一般性規律來講，隨著經濟社會的深入發展，人們對高科技產品和服務的需求會越來越大，而對那些進城農民所提供的簡單勞動產品和服務會越來越少。那些科技含量低的勞動密集型的產業也會在全球經濟競爭中越來越難以取得優勢、占領市場。一旦全球經濟發展減速，遭遇經濟低迷和發展不景氣，那種主要依靠簡單勞動的產業究竟能夠維持多久？那些失去土地轉移到城里而且絕大部分沒有一技之長的農民怎么辦？如果哪一天中國有2、3億轉移進城的農民失業而又沒有地種，那中國將會是一個什么樣子? 而且，中國農民的戀土情結普遍強烈。這些轉移到城市里的農民一旦賺不到錢不能生存時，首先想到的就是重新回到農村去，因為土地是他們的生存保障。2008年國慶節我們在湖北省京山縣調查，就發現了這樣的農民工返鄉現象：京山縣沙嶺灣村54歲的村民何貞祥，1994年到海南打工做早點生意，由于做生意賺不到錢，1996年回到村里，1997年又舉家到四川省成都市做早點生意。一家三口人在外打工10年，每天凌晨3、4點鐘就起來開始做早點，一直忙到晚上11、12點才能睡覺，他們一家三口即使這樣起早貪黑地忙，一年到頭還是賺不到多少錢，不得已2008年全家又回到村里。由于當時舉家一起到成都去做生意，原想是不再回來的，所以把老家的房屋連同10多畝承包地一連轉賣給了別人。現在回來沒地方住，只好又重新做了一間房，原來的承包地轉讓給了別人，現在也要不回了。沒有地種，何貞祥一家人都為生活生計擔憂著。這個村的另一戶村民李春龍，大兒子2002年去廣東省廣州市一家工廠打工，由于沒有專業技術和一技之長，只能干一些粗活和簡單勞動，工資報酬很低，在廣州打工6年，除去吃穿住用等生活所需開銷，基本沒有積攢到錢，不得已又回來。去年買了一臺收割機，當了一名收割機手，專門給村里農戶收割稻子。 象這樣的農民工返鄉現象，在當前全球金融危機蔓延的情況下呈爆發性增長態勢。特別是中部的一些打工大省和打工大市，受金融危機的沖擊，大量農民工紛紛回鄉。這充分說明，那種簡單把農民轉移到城里，不解決好轉移到城里農民的長遠就業、最低生活保障、醫療保障和住房等問題，是不能從根本上解決好農民問題、消除城鄉差別、改變城鄉二元結構的。 因此，統籌城鄉發展，推進城鄉一體化，必須要著眼長遠、統籌兼顧，從體制機制入手，協調推進。目前，重點要加強“六個一體化”：一是城鄉規劃一體化。主要做好城鄉總體規劃編制，做好大中城市、小城鎮和新農村建設的規劃。充分發揮城市在人口、物資、資金、信息等要素的匯聚樞紐與孵化器功能，強化帶動效應，同時重視鄉村規劃，規范有序鄉村建設發展，二是城鄉社會管理一體化。主要是建立城鄉統一的新型戶籍管理制度，城鄉統一的就業管理服務制度，城鄉統一的社會保險體系，城鄉統一的社會救助體系，城鄉統一的社區管理體制。三是城鄉產業發展一體化。主要是建立城鄉共同發展的空間布局和城鄉互融互補的工業、農業、服務業等產業布局。四是城鄉公共服務一體化。主要是建立起與經濟社會發展相適應的城鄉一體的公共財政體制，推進城鄉教育均衡發展，建立城鄉公共衛生服務體系，繁榮城鄉文體事業，構建城鄉科技服務體系和城鄉郵政公共服務體系等。五是城鄉基礎設施一體化。主要是推進城鄉交通、電力、郵電通訊、供水供氣、農業生產基礎設施、生態環境等方面一體化建設。六是城鄉市場體系一體化。主要是完善城鄉市場體系，培育城鄉流通主體，加強城鄉市場對接，加速城鄉各類要素流動。 同時，為了掃除統籌城鄉發展的制度障礙，還需強力推進“五項改革”。一是推進戶籍制度改革。放寬戶口遷移落戶政策，最大限度地降低戶口遷移條件，探索實行按公民經常居住地登記戶口，以合法固定住所、穩定職業或生活來源為戶口準遷基本條件。二是推進就業制度改革。制定促進城鄉就業規劃和計劃，建立覆蓋城鄉的公共就業服務體系。三是推進社會保障制度改革。建立統一完善的城鄉養老保險體系、醫療保障體系和失業保險、最低生活保障體系，逐步縮小城鄉保障差距。四是推進土地制度改革。完善土地承包經營權流轉制度，建立適應市場要求的土地使用權流轉制度。五是推進農村綜合體制改革。扎實推進鄉鎮機構改革、農村義務教育管理制度改革、縣鄉財政管理體制改革，建立適應城鄉一體化的新體制新機制。

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如何協調土地利用規劃，城市規劃，經濟規劃

城市規劃與土地利用總體規劃(以下簡稱“兩規”)的協調問題是近年來引起規劃學術界爭議的熱點問題之一。目前，國內大多城市已編制完成了上世紀80年代以來的第三輪城市總體規劃，與此同時，第三輪土地利用總體規劃的修編工作也正在有序推進。在“十分珍惜和合理利用每寸土地，切實保護耕地”的基本國策指導下，新一輪土地利用總體規劃和城市總體規劃仍需進一步協調和銜接，以更為有效保護和合理利用土地資源，保障國民經濟和社會的可持續發展。

一、土地利用總體規劃與城市規劃之間的矛盾與問題

（一）城市建設用地規模、范圍的確定上存在較大差異

城市規劃與土地利用總體規劃最核心的矛盾就在于城市建設用地規模的確定上。土地利用總體規劃的總體指導思想是嚴格控制農用地轉為建設用地，切實保護耕地，特別強調建設占用耕地占一補一，確保耕地總量動態平衡。盡管上一輪土地利用總體規劃實施10多年來，各地普遍出現了預支規劃期內建設占用耕地指標的現象，但嚴格的耕地保護措施還是導致了各地確定的城市建設用地規模偏小。與此迥異，城市規劃確定的建設用地規模是在國家規定的人均用地指標范圍內，結合人口增長和城市社會經濟發展需要來確定的。其中，部分地區的城市規劃受長官意志影響，在確定城市建設用地規模時有貪大求洋的現象。這兩種截然不同的指導思想加之在用地分類標準、城市人口核算方法等的不一致直接導致“兩規”確定的城市建設用地規模有較大差異。同時，受建設用地規模指標的限制、規劃時限差異、部門之間利益沖突等因素限制，城市土地利用總體規劃確定的中心城區建設用地控制圖反映的城市建設用地范圍與城市規劃中所確定的發展范圍也不盡一致，土地利用總體規劃確定的城市建設用地范圍往往小于城市規劃所確定的城市建設用地范圍。

（二）規劃實踐中具體操作上有時難以協調

“兩規”在工作實踐中也往往存在難以協調的問題，例如在建設項目可行性研究階段，建設項目選址意見書和建設項目用地預審報告兩者缺一不可，分別由城市規劃主管部門和土地規劃主管部門具體操辦。實際中，可能會出現一方同意選址、另一方不同意用地預審的情況，導致建設項目不能立項。另外，有時土地行政主管部門在建設單位未取得建設用地規劃許可證的情況下，就為其辦理了土地使用權屬證明；或未經城市規劃行政主管部門同意，單方修改土地有償出讓合同中的規劃設計條件。以上情況在規劃、土地行政主管部門分別設置的城市比較普遍。

二、土地利用總體規劃與城市規劃之間沖突的根源

（一）“兩規”的規劃編制行政主管部門、工作思路與方法不同

當前，我國許多城市由國土資源部門管理土地利用總體規劃，建設規劃部門負責城市規劃。雖然國務院對兩個部門的職責作了明確分工，但在實際工作中，許多方面又存在著職能交叉。兩個部門從各自的利益出發，在用地功能布局、用地規模等重大原則問題上缺乏交流、信任和支持，使兩種規劃出現相互不一致、脫節甚至沖突的情況。

在工作思路上，土地利用總體規劃的編制強調土地，尤其是耕地的保護，耕地占用和保護指標的分配采取自上而下層層下達的方式，不得突破，帶有很強的計劃性。城市總體規劃則側重城市的建設和發展，規劃編制一般從各行業用地需求的角度進行各種土地利用的時空安排。同時，在規劃編制方法上，“兩規”采用的用地分類標準、人口統計口徑等數據指標存在嚴重分歧，最終結果往往造成兩種規劃在建設用地指標等方面相互不一致的情況，一般是土地利用總體規劃的分配計劃指標要比城市總體規劃的需求預測指標偏小。

（二）兩大規劃的目的、內容不同

土地利用總體規劃是國土規劃的組成部分，是國家根據國民經濟發展和社會發展的需要以及土地本身的適宜性，對土地資源的開發、利用、整理、復墾、保護等在時間空間上所作的總體安排。城市規劃，包括城市總體規劃、分區規劃、詳細規劃，比國土規劃低一個層次，是城市建設的具體規劃。從規劃的內容上看，土地利用總體規劃是國土規劃、區域規劃中對土地利用進行綜合考慮的專業規劃，包括進行土地資源與土地利用現狀分析、進行土地需求預測、確定土地利用的目標和方針、進行土地利用分區、編制規劃方案和實施規劃措施。城市總體規劃是綜合考慮城市經濟社會發展，以規劃范圍內土地資源為載體，對空間布局進行綜合考慮和全面安排。

（三）上一級規劃功能缺位

上一級規劃功能缺位是“兩規”不協調宏觀層面上的深層次原因。上一級規劃功能缺位具體指我國規劃體系中區域規劃或國土規劃功能缺位和上一級土地利用總體規劃功能缺位。盡管我國多部法律法規中都明確要求“城市總體規劃、村莊和集鎮規劃，應當與土地利用總體規劃相銜接”，但至于關于兩規如何協調、如何銜接，所有法律均未加說明。這就給實際工作中如何進行兩規協調帶來難度。

三、土地利用總體規劃與城市規劃之間協調的基本對策

（一）建立“兩規”編制協調機制

“兩規”所涉及的部門較多，規劃得以實現的一個重要方面就是部門之間的協調，必須改變部門觀念，加強部門間的溝通與合作，建議規劃編制和修編過程中成立規劃編制統一協調小組，負責兩大規劃的編制組織協調工作，土地利用規劃在編制過程中應充分吸收和聽取城建部門的建議和意見，使城建部門的意愿在土地利用總體規劃中得到一定的體現，可以避免原來兩個部門分頭編制而出現的片面強調某一方面的情況。另外，還要從有利于城市發展和城市土地管理的角度出發，對“兩規”中的人口規模、城市用地規模、人均建設用地、城鎮用地分類的標準和用地的內涵等重新進行界定和統一，規劃基期、期限等問題也在全國范圍內爭取盡快統一。

（二）完善“兩規”實施管理機制

完善的規劃法是規劃得以運行的有力保障，是規劃思想和規劃地位的最高體現，是規劃編制和規劃管理的依據，是對規劃運作系統的法律化。因此，在法律層面上將“兩規”協調問題進行統一規定成為當務之急。建議對《土地管理法》、《城市規劃法》等法律法規中涉及“兩規”協調的規定進一步明晰，以增強規劃權威性、便于具體操作執行。其中，應該明確“兩規”的實施反饋與調控管理，在實施管理中，要充分利用高科技技術，例如“3S”技術，輔助規劃管理、決策、設計和監督等工作。

（三）完善上端規劃功能

要搞好“兩規”協調，必須充分發揮上一級規劃對下一級規劃的綜合協調功能和作用。一是開展區域規劃和土地規劃，協調社會經濟發展、生態環境保護與土地資源合理配置之間關系。再就是“兩規”協調的焦點——建設用地指標的處理應該在上一級土地利用總體規劃的框架內才有可能加以協調。

上海市城鄉規劃條例

第一章　總則第一條　為如何完善城鄉規劃編制了加強城鄉規劃管理如何完善城鄉規劃編制，統籌城鄉空間布局如何完善城鄉規劃編制，改善人居環境，促進城鄉經濟社會全面協調可持續發展，根據《中華人民共和國城鄉規劃法》和有關法律、行政法規，結合本市實際，制定本條例。第二條　本市城鄉規劃的制定、實施、修改、監督檢查以及相關城鄉建設活動，適用本條例。第三條　制定和實施城鄉規劃，以建設經濟繁榮、社會文明、環境優美的國際大都市和國際經濟、金融、貿易、航運中心為目標，發揮城鄉規劃的指導、調控作用，堅持以人為本，綜合考慮經濟、社會、人口、資源和環境等城市發展要素，統籌城鄉發展、區域發展、經濟社會發展、人與自然和諧發展、國內發展和對外開放。

中心城規劃的制定和實施，應當與人口疏解、功能提升、環境改善和景觀優化相結合，增加公共綠地和公共空間，控制建筑容量和高層建筑。

郊區規劃的制定和實施，應當促進城鄉協調發展，合理確定郊區城鎮布局和規模，重點發展新城和新市鎮，引導郊區工業向工業園區集中、人口向城鎮集中、土地向規模經營集中。第四條　城鄉規劃的編制應當依據國民經濟和社會發展規劃，并與土地利用總體規劃相銜接。第五條　經依法批準的城鄉規劃，是城鄉建設和規劃管理的依據，未經法定程序不得修改。

任何單位和個人都應當遵守經依法批準并公布的城鄉規劃。第六條　城鄉規劃工作實行統一領導、統一規劃、統一規范、分級管理。

市人民政府領導全市城鄉規劃工作。區、縣人民政府按照規定權限，負責本行政區域的城鄉規劃工作。

市規劃行政管理部門負責本市城鄉規劃管理工作。區、縣規劃行政管理部門按照規定權限，負責本行政區域的城鄉規劃管理工作，業務上受市規劃行政管理部門領導。第七條　市人民政府設立市規劃委員會。市規劃委員會為議事協調機構，負責審議、協調城鄉規劃制定和實施中的重大事項，為市人民政府提供規劃決策的參考依據。

城市總體規劃和市人民政府審批的其他城鄉規劃在報送審批前，其草案和意見聽取、采納情況應當經市規劃委員會審議。第八條　市和區、縣人民政府應當每年向本級人民代表大會或者其常務委員會報告城鄉規劃的制定、修改、實施以及監督檢查情況；遇有重要情況，應當及時報告。第九條　各級人民政府和規劃行政管理部門應當建立城鄉規劃工作的公眾參與制度。城鄉規劃的制定、實施、修改，應當充分征求專家和公眾的意見。第十條　各級人民政府應當將城鄉規劃的編制和管理經費納入本級財政預算。

市規劃行政管理部門應當建立和完善城鄉規劃管理的技術規范，為城鄉規劃管理提供技術支撐。第十一條　市和區、縣規劃行政管理部門應當建立統一的信息公開平臺，除依法不得公開的內容外，城鄉規劃方面的政府信息應當公開。

市規劃行政管理部門應當建立規劃管理信息系統，實現與有關行政管理部門之間的信息共享，提高城鄉規劃管理工作的效能。第二章　城鄉規劃的制定第十二條　城鄉規劃按照以下規定組織編制：

（一）本市行政區域內編制城市總體規劃；

（二）在城市總體規劃的基礎上，中心城區域內編制分區規劃，郊區區域內編制郊區區縣總體規劃；

（三）在中心城分區規劃的基礎上編制單元規劃，在郊區區縣總體規劃的基礎上編制新城、新市鎮總體規劃；

（四）在單元規劃的基礎上編制控制性詳細規劃，在新城、新市鎮總體規劃的基礎上編制控制性詳細規劃和村莊規劃；為了實施控制性詳細規劃，可以編制修建性詳細規劃。

黃浦江沿岸地區、蘇州河沿岸地區、佘山國家旅游度假區、淀山湖風景區等市人民政府確定的特定區域，在相關城鄉規劃的基礎上編制單元規劃和控制性詳細規劃。第十三條　城市總體規劃由市人民政府組織編制，報國務院審批。城市總體規劃報送審批前，應當經市人民代表大會常務委員會審議，常務委員會組成人員的審議意見交由市人民政府研究處理。市人民政府應當向市人民代表大會常務委員會報告對審議意見的采納情況，未采納的，應當說明理由。

編制城市總體規劃，應當明確中心城分區規劃和郊區區縣總體規劃的編制范圍和編制要求。第十四條　中心城分區規劃由市規劃行政管理部門會同相關區人民政府組織編制，報市人民政府審批。

郊區區縣總體規劃，由區、縣人民政府會同市規劃行政管理部門組織編制，報市人民政府審批。郊區區縣總體規劃報送審批前，應當經區、縣人民代表大會常務委員會審議，常務委員會組成人員的審議意見交由區、縣人民政府研究處理。區、縣人民政府應當向區、縣人民代表大會常務委員會報告對審議意見的采納情況，未采納的，應當說明理由。

行政區域跨中心城和郊區的，其位于中心城范圍內的區域納入中心城分區規劃編制范圍，編入分區規劃的部分并入本行政區的總體規劃。該總體規劃在報送審批前，應當按照前款規定經區人民代表大會常務委員會審議。

中心城分區規劃應當明確單元規劃的編制范圍和編制要求。郊區區縣總體規劃應當明確城鎮規劃區和村莊規劃區，劃分新城、新市鎮總體規劃的范圍，明確編制要求。